Σχεδόν ένα στα δέκα τσιγάρα που καταναλώνονται σήμερα στην Ευρωπαϊκή Ένωση συνδέεται με το παράνομο εμπόριο καπνού, αποκαλύπτοντας το μέγεθος ενός φαινομένου που εξακολουθεί να κοστίζει ακριβά στα κράτη μέλη και στον ευρωπαϊκό προϋπολογισμό. Η ανησυχητική αυτή διαπίστωση περιλαμβάνεται στην νέα ειδική έκθεση που δημοσίευσε το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο (ΕΕΣ) με τίτλο “Καταπολέμηση του παράνομου εμπορίου καπνού στην ΕΕ – Αποσπασματικές προσπάθειες και επίμονα κενά”.

Σύμφωνα με την έκθεση, η παράνομη παραγωγή, η διακίνηση και το λαθρεμπόριο καπνικών προϊόντων εξακολουθούν να πλήττουν τα οικονομικά της Ένωσης, τη δημόσια υγεία και την ασφάλεια, ενώ η αντιμετώπισή τους από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή και τα κράτη μέλη παραμένει αποσπασματική και λιγότερο συντονισμένη από όσο απαιτεί η έκταση του προβλήματος. Το ετήσιο κόστος για τους ευρωπαϊκούς και εθνικούς προϋπολογισμούς υπολογίζεται σε περίπου 13 δισεκατομμύρια ευρώ.

Το μήνυμα του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου είναι σαφές: η μάχη απέναντι στο παράνομο εμπόριο καπνού δεν μπορεί να αντιμετωπίζεται ως μια σειρά μεμονωμένων παρεμβάσεων. Και όπως χαρακτηριστικά σημειώνει ο επικεφαλής του ελέγχου, Petri Sarvamaa, η προστασία της υγείας, των δημόσιων εσόδων και της ασφάλειας των πολιτών απαιτεί μια πιο ολοκληρωμένη και συντονισμένη ευρωπαϊκή απάντηση.

Τα ευρήματα της έκθεσης του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου

Το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο, ως ανεξάρτητο ελεγκτικό όργανο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, αξιολόγησε για την περίοδο 2023-2025 την αποτελεσματικότητα των μέτρων που εφαρμόζονται για την καταπολέμηση του παράνομου εμπορίου καπνού.

Ο έλεγχος κάλυψε τη δράση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, μέσω της Ευρωπαϊκής Υπηρεσίας Καταπολέμησης της Απάτης (OLAF) και της Γενικής Διεύθυνσης Φορολογίας και Τελωνειακής Ένωσης, καθώς και τέσσερα κράτη μέλη: το Βέλγιο, την Ισπανία, την Πολωνία και τη Ρουμανία.

Το συμπέρασμα της έκθεσης είναι ιδιαίτερα αυστηρό: παρά τα μέτρα που έχουν υιοθετηθεί την τελευταία δεκαετία, η ευρωπαϊκή δράση εξακολουθεί να παρουσιάζει σημαντικά κενά και “δεν είναι τόσο συντονισμένη όσο θα έπρεπε”. “Η ΕΕ δεν έχει την πολυτέλεια να αφήσει τη μάχη της κατά της μάστιγας του παράνομου καπνού να καεί σαν τσιγαρόχαρτο”, σημειώνει ο Petri Sarvamaa, μέλος του ΕΕΣ και επικεφαλής του ελέγχου.

Πίσω από αυτή την αποτίμηση, το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο εντοπίζει τρία βασικά προβλήματα που περιορίζουν την αποτελεσματικότητα της ευρωπαϊκής προσπάθειας:

• Πρώτο, η πραγματική έκταση της παράνομης αγοράς παραμένει δύσκολο να αποτυπωθεί. Ούτε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ούτε τα κράτη μέλη διαθέτουν αξιόπιστη και ανεξάρτητη εκτίμηση για το μέγεθος του παράνομου εμπορίου καπνού και τις οικονομικές επιπτώσεις του. Τα διαθέσιμα στοιχεία βασίζονται σε μεγάλο βαθμό στις κατασχέσεις, οι οποίες καταγράφουν όσα παράνομα προϊόντα εντοπίζονται και όχι το σύνολο της δραστηριότητας που παραμένει κρυφή.

• Δεύτερο, η συνεργασία μεταξύ των κρατών μελών παρουσιάζει σημαντικές αποκλίσεις. Η ανταλλαγή πληροφοριών και οι μηχανισμοί ελέγχου δεν εφαρμόζονται με ενιαίο τρόπο, ενώ διαφορές στους εθνικούς ορισμούς των αδικημάτων, στα συστήματα ελέγχου και στο ύψος των ποινών δημιουργούν ένα ανομοιογενές πλαίσιο αντιμετώπισης του παράνομου εμπορίου.

• Τρίτο, η ίδια η ευρωπαϊκή δράση παραμένει κατακερματισμένη. Το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικού Συνεδρίου διαπιστώνει ότι απουσιάζουν σαφείς και κοινές προτεραιότητες, ενώ δεν υπάρχει συστηματική αξιολόγηση του πραγματικού αντικτύπου των μέτρων που εφαρμόζονται. Έτσι, παρά τον όγκο των πρωτοβουλιών και των παρεμβάσεων, παραμένει δύσκολο να αποτιμηθεί με σαφήνεια τι λειτουργεί, πού υπάρχουν αδυναμίες και ποιες παρεμβάσεις αποδίδουν περισσότερο.

Το βασικό μήνυμα της έκθεσης είναι ότι η ΕΕ διαθέτει μέτρα και μηχανισμούς, αλλά εξακολουθεί να στερείται μιας ενιαίας, τεκμηριωμένης και μετρήσιμης στρατηγικής απέναντι σε μια παράνομη αγορά που συνεχίζει να επιβαρύνει τα δημόσια έσοδα, τη δημόσια υγεία και την ασφάλεια.

Το πρόβλημα σε αριθμούς: Μεγάλη αγορά, ελλιπή στοιχεία

Οι διαθέσιμες εκτιμήσεις αποτυπώνουν μια παράνομη αγορά με σημαντικό οικονομικό και κοινωνικό αποτύπωμα, την ίδια στιγμή που η πραγματική της έκταση παραμένει δύσκολο να προσδιοριστεί με ακρίβεια.

Το 2023, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή εκτίμησε ότι τα παράνομα προϊόντα καπνού αντιστοιχούσαν στο 8,8% της συνολικής κατανάλωσης τσιγάρων στην ΕΕ. Παράλληλα, η παράνομη αγορά προϊόντων καπνού πέρα από τα έτοιμα τσιγάρα – όπως ο καπνός για στριφτά τσιγάρα και ο ακατέργαστος καπνός – υπολογίζεται σε περίπου 21.000 τόνους.

Ιδιαίτερη δυναμική εμφανίζουν και τα νεότερα προϊόντα καπνού. Τα θερμαινόμενα προϊόντα και τα υγρά για ηλεκτρονικά τσιγάρα αντιπροσωπεύουν πλέον περίπου 13% της αγοραίας αξίας των προϊόντων καπνού που πωλούνται στην ΕΕ, με την παρουσία τους να είναι ιδιαίτερα αισθητή μεταξύ των νεότερων καταναλωτών.

Σε οικονομικό επίπεδο, οι ετήσιες απώλειες εσόδων για τους προϋπολογισμούς της ΕΕ και των κρατών μελών υπολογίζονται σε περίπου 13 δισεκατομμύρια ευρώ. Το ποσό, ωστόσο, προέρχεται από εξωτερικές μελέτες και το ίδιο το ΕΕΣ επισημαίνει ότι πρέπει να αντιμετωπίζεται με επιφύλαξη, καθώς δεν υπάρχει ανεξάρτητη και αξιόπιστη εκτίμηση σε επίπεδο Ένωσης.

Η αβεβαιότητα αυτή συνδέεται και με τον τρόπο συλλογής των δεδομένων. Διαφορετικοί ευρωπαϊκοί φορείς, μεταξύ των οποίων η Europol, η Γενική Διεύθυνση Φορολογίας και Τελωνειακής Ένωσης (TAXUD) και η Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Καταπολέμησης της Απάτης (OLAF), συγκεντρώνουν στοιχεία με διαφορετικές μεθοδολογίες, με αποτέλεσμα η συνολική εικόνα να παραμένει κατακερματισμένη. Οι κατασχέσεις, που αποτελούν βασική πηγή δεδομένων, καταγράφουν όσα προϊόντα εντοπίστηκαν και όχι το σύνολο της παράνομης δραστηριότητας.

Την ίδια ώρα, το ίδιο το τοπίο του παράνομου εμπορίου μεταβάλλεται. Παρότι η συνολική κατανάλωση καπνού στην ΕΕ ακολουθεί πτωτική πορεία, η παράνομη παραγωγή αυξάνεται, με εγκαταστάσεις να έχουν εντοπιστεί πλέον σχεδόν σε όλα τα κράτη μέλη. Σύμφωνα με την έκθεση, οργανωμένες εγκληματικές ομάδες έχουν μεταφέρει μέρος της παραγωγής στο εσωτερικό της Ένωσης, μεταξύ άλλων από την Ουκρανία, περιορίζοντας τις αποστάσεις και τους χρόνους στις αλυσίδες εφοδιασμού.

Η εικόνα που προκύπτει είναι επομένως διττή: από τη μία, τα διαθέσιμα στοιχεία δείχνουν μια παράνομη αγορά με σημαντικό οικονομικό μέγεθος και ολοένα πιο σύνθετη δραστηριότητα· από την άλλη, η απουσία ενιαίων και αξιόπιστων δεδομένων αφήνει ακόμη ένα κρίσιμο ερώτημα αναπάντητο, πόσο μεγάλο είναι πραγματικά το πρόβλημα;

Πώς άλλαξε το τοπίο: Από το λαθρεμπόριο στη βιομηχανική παράνομη παραγωγή

Το παράνομο εμπόριο καπνού έχει αλλάξει σημαντικά μορφή τα τελευταία χρόνια. Σύμφωνα με το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο, οργανωμένες εγκληματικές ομάδες προσαρμόζουν τη δράση τους στα νέα δεδομένα, μεταφέροντας μέρος της παραγωγής παραποιημένων τσιγάρων από την Ουκρανία στο εσωτερικό της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Με αυτόν τον τρόπο περιορίζουν τις αποστάσεις στις αλυσίδες εφοδιασμού και αποκτούν ταχύτερη πρόσβαση στις αγορές και τους καταναλωτές των κρατών μελών.

Η εξέλιξη αυτή δεν σημαίνει ότι το παραδοσιακό λαθρεμπόριο έχει υποχωρήσει. Η παράνομη διασυνοριακή διακίνηση καπνικών προϊόντων εξακολουθεί να αποτελεί σημαντικό μέρος της δραστηριότητας, με τα δίκτυα να αξιοποιούν ολοένα περισσότερο ταχυδρομικές αποστολές και εταιρείες ταχυμεταφορών, εκμεταλλευόμενα και τον τεράστιο όγκο του ηλεκτρονικού εμπορίου.

Η νέα εικόνα, ωστόσο, αποτυπώνεται με μεγαλύτερη καθαρότητα στις εγκαταστάσεις παράνομης παραγωγής που εντοπίζονται πλέον σε σχεδόν ολόκληρη την ΕΕ. Πρόκειται για υποδομές με βιομηχανικά χαρακτηριστικά, υψηλή παραγωγική δυναμικότητα και οργάνωση που παραπέμπει περισσότερο σε νόμιμη επιχειρηματική δραστηριότητα παρά σε μια περιθωριακή μορφή παρανομίας.

Βέλγιο: Ένα “εργοστάσιο-φάντασμα” σε πλήρη λειτουργία

Το 2025, οι βελγικές αρχές εντόπισαν και αποξήλωσαν το μεγαλύτερο παράνομο εργοστάσιο παραγωγής τσιγάρων που είχε καταγραφεί μέχρι τότε στη χώρα. Η εγκατάσταση λειτουργούσε σε 24ωρη βάση, με τέσσερις γραμμές βιομηχανικής παραγωγής και περίπου 50 εργαζομένους. Κάθε μηχάνημα μπορούσε να παράγει περίπου ένα εκατομμύριο τσιγάρα την ώρα.

Ιδιαίτερο ενδιαφέρον παρουσιάζει ο τρόπος με τον οποίο είχε οργανωθεί η εγκατάσταση. Οι χώροι και ο εξοπλισμός ήταν διαμορφωμένοι έτσι ώστε η δραστηριότητα να παραπέμπει σε νόμιμη παραγωγική μονάδα, στοιχείο που το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο συνδέει με την αυξανόμενη επαγγελματοποίηση των εγκληματικών ομάδων. Η εξάρθρωση του δικτύου απαίτησε συνδυασμένη επιχείρηση παρακολούθησης, έρευνας και ταχείας επέμβασης των αρχών.

Ισπανία: Παραγωγή για μια ολόκληρη ευρωπαϊκή αγορά

Ακόμη πιο χαρακτηριστική είναι η υπόθεση της Ισπανίας, όπου οι αρχές, με τη συνδρομή της OLAF, εξάρθρωσαν το μεγαλύτερο παράνομο εργοστάσιο τσιγάρων που είχε εντοπιστεί ποτέ στη χώρα.

Κατά την επιχείρηση κατασχέθηκαν περίπου 3 εκατομμύρια πακέτα παραποιημένων τσιγάρων, συνολικής αξίας περίπου 15 εκατομμυρίων ευρώ, καθώς και περίπου 31 τόνοι ακατέργαστου καπνού, αξίας 5 εκατομμυρίων ευρώ. Οι αρχές προχώρησαν σε 20 συλλήψεις, ενώ το εγκληματικό δίκτυο είχε αναπτύξει ένα ευρύτερο δίκτυο διανομής, με προϊόντα να κατευθύνονται σε επτά χώρες, μεταξύ των οποίων η Πολωνία, η Ουκρανία, η Ρουμανία, η Σλοβακία, η Ιταλία και η Ελλάδα.

Το μέγεθος της επιχείρησης αποτυπώνεται και σε μια χαρακτηριστική σύγκριση που περιλαμβάνει η έκθεση: αν τα περίπου τρία εκατομμύρια πακέτα τσιγάρων τοποθετούνταν οριζόντια, θα αντιστοιχούσαν σε μήκος περίπου 56 φορές το ύψος του Έβερεστ.

Η υπόθεση δείχνει και μια ακόμη διάσταση του προβλήματος: η παράνομη παραγωγή μπορεί να είναι οργανωμένη σε μία χώρα, ενώ η διανομή να εκτείνεται ταυτόχρονα σε πολλές αγορές. Σε αυτό το πλαίσιο, η OLAF συνέβαλε στην ανταλλαγή πληροφοριών, την ανάλυση και τον συντονισμό των ερευνητικών ενεργειών μεταξύ των εθνικών αρχών.

Τόσο στο Βέλγιο όσο και στην Ισπανία, οι δύο υποθέσεις αποτυπώνουν με διαφορετικό τρόπο την ίδια τάση: το παράνομο εμπόριο καπνού αποκτά ολοένα περισσότερο χαρακτηριστικά οργανωμένης και επαγγελματικής παραγωγικής δραστηριότητας, γεγονός που καθιστά την αντιμετώπισή του πιο σύνθετη και απαιτεί στενότερη συνεργασία μεταξύ των ευρωπαϊκών και εθνικών αρχών.

Γιατί η ΕΕ δυσκολεύεται να κερδίσει τη μάχη

Η έκθεση του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου δεν εντοπίζει ένα μόνο αδύναμο σημείο, αλλά μια αλυσίδα από κενά που περιορίζουν την αποτελεσματικότητα της ευρωπαϊκής προσπάθειας.

Από τις διαφορετικές εθνικές νομοθεσίες και τις άνισες δυνατότητες των αρχών έως την προβληματική ανταλλαγή πληροφοριών και την απουσία ενός ενιαίου συντονισμού, το σύστημα αντιμετώπισης του παράνομου εμπορίου καπνού παραμένει κατακερματισμένο.

Κανονιστικά κενά που αφήνουν περιθώρια εκμετάλλευσης

Η νομοθεσία της ΕΕ δεν είναι πλήρως εναρμονισμένη σε βασικές παραμέτρους της παραγωγής. Ο ακατέργαστος καπνός και τα μηχανήματα παραγωγής, για παράδειγμα, δεν καλύπτονται από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας για τα προϊόντα καπνού, ενώ ούτε οι διαδικτυακές πωλήσεις ούτε τα νέα προϊόντα καπνού αντιμετωπίζονται με ενιαίο τρόπο σε ολόκληρη την Ένωση.

Το κενό αυτό δημιουργεί περιθώρια εκμετάλλευσης από τα εγκληματικά δίκτυα, όπως διαπίστωσαν οι τελωνειακές αρχές που εξέτασε το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο. Τον Ιούλιο του 2025, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή πρότεινε την αναθεώρηση της οδηγίας για τη φορολόγηση του καπνού, μεταξύ άλλων με στόχο την ενίσχυση της παρακολούθησης του ακατέργαστου καπνού. Ωστόσο, έως τον Μάιο του 2026 η πρόταση δεν είχε ακόμη εγκριθεί.

Διαφορετικοί κανόνες, διαφορετικές δυνατότητες

Στα τέσσερα κράτη μέλη που βρέθηκαν στο επίκεντρο του ελέγχου – Βέλγιο, Ισπανία, Πολωνία και Ρουμανία – το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο διαπίστωσε σημαντικές αποκλίσεις στις αρμοδιότητες των αρχών, στις θεσμικές δομές και στις τεχνολογικές δυνατότητες.

Χαρακτηριστικό είναι το παράδειγμα της Ρουμανίας, όπου οι τελωνειακές αρχές περιορίζονται στις διοικητικές έρευνες, ενώ οι ποινικές υποθέσεις ανήκουν αποκλειστικά σε άλλους φορείς επιβολής του νόμου. Αντίθετα, στο Βέλγιο, την Ισπανία και την Πολωνία οι τελωνειακές αρχές διαθέτουν ευρύτερες αρμοδιότητες. Μόνο η Πολωνία, μάλιστα, έχει υιοθετήσει ειδική εθνική στρατηγική που αντιμετωπίζει το παράνομο εμπόριο καπνού ως τομέα υψηλής προτεραιότητας.

Ανάλογες αποκλίσεις καταγράφονται και στις ποινές. Το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο εντόπισε περιπτώσεις στις οποίες η παράνομη παραγωγή τιμωρείται με μικρότερες ποινές φυλάκισης από το λαθρεμπόριο, μια ασυνέπεια που αποδυναμώνει την αποτρεπτική λειτουργία του πλαισίου και μπορεί να δημιουργεί κίνητρα για μεταφορά της δραστηριότητας σε δικαιοδοσίες με ηπιότερες κυρώσεις.

Πληροφορίες που δεν φτάνουν πάντα εκεί όπου χρειάζεται

Ένα ακόμη σημαντικό εμπόδιο αφορά τη διασυνοριακή συνεργασία. Σε δείγμα δέκα κατασχέσεων ανά κράτος μέλος που εξέτασε το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο, συνεργασία με άλλη χώρα καταγράφηκε μόλις σε δύο έως πέντε περιπτώσεις στις δέκα, ανάλογα με το κράτος.

Την ίδια στιγμή, οι εθνικές αρχές χρησιμοποιούν διαφορετικούς διαύλους ανταλλαγής πληροφοριών, μεταξύ άλλων το SIENA της Europol, το AFIS της OLAF και τη Σύμβαση της Νάπολης ΙΙ. Το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο διαπίστωσε ότι δεν υπάρχει πάντα σαφής γνώση για το ποιο σύστημα και ποιο νομικό πλαίσιο πρέπει να χρησιμοποιείται σε κάθε περίπτωση. Το αποτέλεσμα μπορεί να είναι καθυστερήσεις, λάθος επιλογή διαύλου και άνιση ποιότητα των πληροφοριών που ανταλλάσσονται.

Συμφωνίες με την καπνοβιομηχανία υπό το μικροσκόπιο

Ιδιαίτερο βάρος δίνει η έκθεση και στις συμφωνίες συνεργασίας μεταξύ δημόσιων αρχών και καπνοβιομηχανιών. Σε επίπεδο ΕΕ, η Επιτροπή έχει από το 2010 νομικά δεσμευτικές συμφωνίες με τις British American Tobacco και Imperial Tobacco Limited, με ορίζοντα λήξης το 2030. Παράλληλα, περίπου τα μισά κράτη μέλη έχουν συνάψει επιπλέον διμερή μνημόνια συνεννόησης με εταιρείες του κλάδου.

Το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο διαπίστωσε ότι οι συμφωνίες αυτές δεν έχουν αναθεωρηθεί από τη σύναψή τους, ενώ δεν είναι διαθέσιμες στο κοινό και, σε ορισμένες περιπτώσεις, δεν είναι πλήρως γνωστές ούτε στις τελωνειακές αρχές που καλούνται να τις εφαρμόσουν. Παράλληλα, δεν έχει πραγματοποιηθεί συστηματική αξιολόγηση της αποτελεσματικότητάς τους.

Οι διαπιστώσεις αυτές εγείρουν ζητήματα διαφάνειας και ενδεχόμενης σύγκρουσης συμφερόντων, ιδιαίτερα σε σχέση με το πνεύμα της Σύμβασης-Πλαισίου του Παγκόσμιου Οργανισμού Υγείας για τον έλεγχο του καπνού.

Ποιος έχει τελικά τον συντονισμό;

Πίσω από τα επιμέρους κενά βρίσκεται, σύμφωνα με το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο, ένα βαθύτερο θεσμικό πρόβλημα: δεν υπάρχει σε επίπεδο ΕΕ μία ενιαία οντότητα με σαφή ευθύνη για τον συνολικό συντονισμό της καταπολέμησης του παράνομου εμπορίου καπνού.

Οι αρμοδιότητες και οι πρωτοβουλίες κατανέμονται μεταξύ της OLAF, της Εuropol, της ομάδας “Επιβολή του νόμου” του Συμβουλίου και της πλατφόρμας EMPACT. Το αποτέλεσμα είναι ένα σύνθετο και κατακερματισμένο τοπίο, στο οποίο υπάρχει κίνδυνος αλληλεπικαλύψεων, αυξημένος διοικητικός φόρτος για τα κράτη μέλη και δυσκολία στον σχεδιασμό μιας ενιαίας ευρωπαϊκής στρατηγικής.

Χαρακτηριστικό της αδυναμίας συντονισμού είναι ότι καμία χώρα δεν προσφέρθηκε να αναλάβει την ευθύνη για τον συντονισμό μιας προτεινόμενης δράσης κατά του λαθρεμπορίου, με αποτέλεσμα να μην περιληφθεί τελικά στο επόμενο σχέδιο δράσης.

Το πρόβλημα, επομένως, δεν είναι η απουσία ευρωπαϊκών μηχανισμών, αλλά η απουσία μιας συνεκτικής αρχιτεκτονικής που θα τους συνδέει αποτελεσματικά. Και όσο οι κανόνες, οι πληροφορίες, οι αρμοδιότητες και οι προτεραιότητες παραμένουν κατακερματισμένες, τα εγκληματικά δίκτυα εξακολουθούν να βρίσκουν χώρο για να προσαρμόζονται και να εκμεταλλεύονται τα κενά.

Οι τρεις κινήσεις που ζητά το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο από την Επιτροπή

Μετά την καταγραφή των αδυναμιών, το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο περνά στο σκέλος των λύσεων, διατυπώνοντας τρεις συστάσεις προς την Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Στο επίκεντρο βρίσκεται η ανάγκη για καλύτερη εικόνα της παράνομης αγοράς, αποτελεσματικότερη συνεργασία των κρατών μελών και μια πιο συνεκτική ευρωπαϊκή στρατηγική.

Πρώτη προτεραιότητα είναι να αποκτήσει η ΕΕ μια αξιόπιστη και διαρκώς επικαιροποιημένη εικόνα της παράνομης αγοράς καπνού. Το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο ζητά βελτίωση της ανταλλαγής πληροφοριών, έκδοση κατευθυντήριων γραμμών προς τα κράτη μέλη και καθιέρωση εναρμονισμένης μεθοδολογίας για την ανεξάρτητη και τακτική εκτίμηση του μεγέθους της παράνομης αγοράς. Ο στόχος για την υλοποίηση αυτής της σύστασης έχει τεθεί για το 2029.

Δεύτερη σύσταση αφορά την ενίσχυση της στήριξης προς τα κράτη μέλη. Εδώ το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο ζητά να αποσαφηνιστεί το νομικό πλαίσιο που διέπει τα διαφορετικά συστήματα επικοινωνίας και ανταλλαγής πληροφοριών, να ενισχυθεί η συνεργασία μεταξύ των εθνικών αρχών και να θεσπιστούν σαφέστερες διασφαλίσεις στις σχέσεις με την καπνοβιομηχανία. Η σχετική προθεσμία τοποθετείται στο 2028.

Η τρίτη σύσταση αφορά τον ίδιο τον τρόπο με τον οποίο η ΕΕ οργανώνει τη μάχη κατά του παράνομου καπνού. Το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο καλεί την Επιτροπή να καθορίσει σαφείς στρατηγικούς στόχους και προτεραιότητες, να επανεξετάσει κατά πόσο εξακολουθούν να είναι αναγκαίες οι συμφωνίες με την καπνοβιομηχανία και να προχωρά σε τακτική αξιολόγηση του αντικτύπου των μέτρων που εφαρμόζονται. Η προθεσμία για αυτή την ευρύτερη αναθεώρηση έχει οριστεί για το 2029.

Στην ουσία, οι τρεις συστάσεις συγκλίνουν σε ένα κοινό ζητούμενο: περισσότερα και καλύτερα δεδομένα, σαφέστεροι κανόνες και ένας πιο συνεκτικός μηχανισμός ευρωπαϊκού συντονισμού. Πρόκειται για αλλαγές που, σύμφωνα με το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο, είναι απαραίτητες ώστε η αντιμετώπιση του παράνομου εμπορίου καπνού να περάσει από τις αποσπασματικές παρεμβάσεις σε μια πραγματικά ενιαία ευρωπαϊκή στρατηγική.

Η παγκόσμια εικόνα: ένα πρόβλημα που ξεπερνά τα ευρωπαϊκά σύνορα

Η παράνομη αγορά καπνού δεν αποτελεί ευρωπαϊκή ιδιαιτερότητα. Σε παγκόσμιο επίπεδο, το φαινόμενο έχει ακόμη μεγαλύτερη κλίμακα, με τον Παγκόσμιο Οργανισμό Υγείας να εκτιμά ότι τα παράνομα τσιγάρα αντιστοιχούν περίπου στο 11,6% της παγκόσμιας κατανάλωσης, δηλαδή σε περίπου 657 δισεκατομμύρια τσιγάρα τον χρόνο. Οι απώλειες εσόδων υπολογίζονται σε περίπου 40,5 δισ. δολάρια ετησίως.

Το βάρος, ωστόσο, δεν κατανέμεται ομοιόμορφα. Η παράνομη αγορά αντιστοιχεί σε περίπου 16,8% της κατανάλωσης στις χώρες χαμηλού εισοδήματος και 11,8% στις χώρες μεσαίου εισοδήματος, έναντι 9,8% στις χώρες υψηλού εισοδήματος. Η διεθνής εικόνα συνδέεται έτσι όχι μόνο με το μέγεθος της αγοράς, αλλά και με τις διαφορετικές δυνατότητες των κρατών να την αντιμετωπίσουν.

Ενδεικτική είναι συγκριτική έρευνα σε 160 χώρες, η οποία κατέγραψε σημαντική σχέση μεταξύ του κατά κεφαλήν εισοδήματος και της θεσμικής ικανότητας αντιμετώπισης του παράνομου εμπορίου καπνού. Στην κορυφή της σχετικής κατάταξης βρέθηκαν η Σιγκαπούρη, η Νέα Ζηλανδία, η Φινλανδία και η Σουηδία, υποδεικνύοντας τον ρόλο που διαδραματίζουν οι ισχυροί θεσμοί, η αποτελεσματική επιβολή του νόμου και ο συντονισμός των αρχών.

Υπάρχει, όμως, και μια ακόμη κρίσιμη παράμετρος. Τα στοιχεία του Παγκόσμιου Οργανισμού Τελωνείων δείχνουν ότι η παραποίηση προϊόντων αποτελεί μόλις περίπου το 2% της παγκόσμιας παράνομης αγοράς καπνού. Το μεγαλύτερο μέρος αφορά γνήσια προϊόντα που διακινούνται παράνομα για την αποφυγή φόρων, καθώς και τα λεγόμενα “φθηνά λευκά” τσιγάρα, προϊόντα που παράγονται νόμιμα σε μία χώρα, αλλά διοχετεύονται παράνομα σε άλλη. Η διαπίστωση αυτή μετατοπίζει την εικόνα από την απλή “μαϊμού” παραγωγή σε ένα πολύ ευρύτερο και πιο σύνθετο δίκτυο φοροδιαφυγής και παράνομης διακίνησης.

Η Ευρώπη μέσα σε αυτή την εικόνα

Στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή, οι διαθέσιμες εκτιμήσεις τοποθετούν την παράνομη κατανάλωση τσιγάρων κοντά στο 9% – 10% της συνολικής αγοράς. Για το 2023 υπολόγισε το ποσοστό στο 8,8%, ενώ οι εκτιμήσεις της KPMG για το 2024 ανεβάζουν τον αριθμό στα 38,9 δισεκατομμύρια παράνομα τσιγάρα, το υψηλότερο επίπεδο από το 2015. Η ίδια μελέτη υπολόγισε τις απώλειες φορολογικών εσόδων στα 14,9 έως 19,4 δισ. ευρώ.

Η σύγκριση, ωστόσο, χρειάζεται προσοχή. Το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο επισημαίνει ότι οι εκτιμήσεις της KPMG έχουν εκπονηθεί για λογαριασμό της Philip Morris International και, ως εκ τούτου, πρέπει να ερμηνεύονται με τη δέουσα προσοχή. Παράλληλα, η ίδια η έκθεση του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου υπογραμμίζει την έλλειψη ενιαίας και ανεξάρτητης μεθοδολογίας για την αποτύπωση του πραγματικού μεγέθους της παράνομης αγοράς στην Ευρώπη.

Οι διαφορές μεταξύ των χωρών είναι ιδιαίτερα έντονες. Σύμφωνα με τη μελέτη της KPMG/PMI, η Γαλλία καταγράφει το υψηλότερο ποσοστό παράνομης κατανάλωσης, που φτάνει έως και το 41%, ενώ ακολουθούν η Ιρλανδία με 35%, το Ηνωμένο Βασίλειο με 32% και το Βέλγιο με 25%.

Η σύγκριση δείχνει έτσι δύο διαφορετικές πραγματικότητες: η Ευρώπη βρίσκεται αντιμέτωπη με μια παράνομη αγορά που έχει ήδη σημαντικό μέγεθος, αλλά το πρόβλημα είναι ακόμη εντονότερο σε παγκόσμιο επίπεδο και ιδιαίτερα στις χώρες με χαμηλότερα εισοδήματα. Την ίδια στιγμή, η έλλειψη κοινής μεθοδολογίας και αξιόπιστων δεδομένων στην ΕΕ δυσκολεύει ακόμη και την ακριβή αποτύπωση του φαινομένου, ένα κενό που βρίσκεται ακριβώς στον πυρήνα των συστάσεων του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου .

Η Ελλάδα: Βελτίωση στους δείκτες, αλλά το λαθρεμπόριο παραμένει ενεργό

Η Ελλάδα δεν περιλαμβάνεται στις τέσσερις χώρες που επέλεξε το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο για επιτόπιο έλεγχο, ωστόσο η ελληνική αγορά εμφανίζεται στην έκθεση μέσα από τη διεθνή διάσταση του φαινομένου.

Χαρακτηριστικό είναι ότι το εγκληματικό δίκτυο πίσω από το μεγαλύτερο παράνομο εργοστάσιο τσιγάρων που έχει εξαρθρωθεί στην Ισπανία διοχέτευε προϊόντα και στην Ελλάδα, επιβεβαιώνοντας ότι η χώρα αποτελεί μέρος των διαδρομών διακίνησης παράνομων καπνικών προϊόντων στην Ευρώπη.

Η επιχειρησιακή εικόνα από την Ελλάδα αποτυπώνει, άλλωστε, μια αγορά που εξακολουθεί να απασχολεί τις ελεγκτικές και διωκτικές αρχές. Μόνο κατά το δεύτερο εξάμηνο του 2025, τα ελληνικά τελωνεία κατέσχεσαν 4.715.310 λαθραία τσιγάρα, 231 κιλά καπνού, 425 πούρα και 10.780 θερμαινόμενες ράβδους καπνού, σε ελέγχους σε αεροδρόμια, λιμάνια και συνοριακά σημεία, μεταξύ άλλων στο “Ελευθέριος Βενιζέλος”, στις Καστανιές, την Πάτρα, τη Δράμα, τη Μυτιλήνη και τους Ευζώνους.

Ιδιαίτερη βαρύτητα έχουν τα χερσαία σύνορα με την Τουρκία. Το 2026, η ΑΑΔΕ ανακοίνωσε την κατάσχεση 5,6 εκατομμυρίων λαθραίων τσιγάρων στο Τελωνείο Κήπων Έβρου, τα οποία ήταν κρυμμένα σε φορτηγό που επιχειρούσε να εισέλθει στην Ελλάδα από την Τουρκία. Τα περιστατικά αυτά δείχνουν ότι, παρά τις μεταβολές στους δείκτες κατανάλωσης, οι διαδρομές και οι επιχειρησιακές δυνατότητες των δικτύων παραμένουν ενεργές.

Η πτώση της παράνομης κατανάλωσης και η επιφύλαξη των στοιχείων

Οι διαθέσιμοι δείκτες, πάντως, καταγράφουν μια σαφή βελτίωση για την Ελλάδα. Σύμφωνα με την ετήσια μελέτη της KPMG, που δημοσιεύθηκε τον Ιούνιο του 2026, η χώρα κατέγραψε για δεύτερη συνεχόμενη χρονιά τη μεγαλύτερη ποσοστιαία μείωση της παράνομης κατανάλωσης τσιγάρων στην ΕΕ-27. Για το 2025, το ποσοστό εκτιμήθηκε στο 14,1% της συνολικής κατανάλωσης, μειωμένο κατά 3,4 ποσοστιαίες μονάδες σε σχέση με το 2024.

Παρά τη βελτίωση, το ποσοστό εξακολουθεί να βρίσκεται πάνω από τον ευρωπαϊκό μέσο όρο του 10,3%. Η ίδια μελέτη υπολογίζει ότι στην Ελλάδα καταναλώθηκαν το 2025 περίπου 1,9 δισεκατομμύρια παράνομα τσιγάρα, ενώ τα διαφυγόντα δημόσια έσοδα ανήλθαν σε περίπου 330 εκατ. ευρώ, έναντι 438 εκατ. ευρώ το 2024.

Η εικόνα αυτή αποδόθηκε από στελέχη της καπνοβιομηχανίας σε έναν συνδυασμό σταθερού φορολογικού πλαισίου και εντατικοποίησης των ελέγχων από τις αρμόδιες αρχές. Ωστόσο, τα συγκεκριμένα στοιχεία χρειάζονται την ίδια επιφύλαξη που διατυπώνει το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο για τις αντίστοιχες ευρωπαϊκές εκτιμήσεις: η μελέτη της KPMG έχει εκπονηθεί για λογαριασμό της Philip Morris International και δεν αποτελεί ανεξάρτητη δημόσια μέτρηση.

Η ανθεκτικότητα των δικτύων αποτυπώθηκε και σε υπόθεση που εξαρθρώθηκε τον Φεβρουάριο του 2026, όταν οι ελληνικές αρχές προχώρησαν σε 26 συλλήψεις σε Αττική, Μαγνησία, Στερεά Ελλάδα και Εύβοια, στο πλαίσιο έρευνας για διεθνικό κύκλωμα λαθρεμπορίου καπνικών προϊόντων. Σύμφωνα με τα στοιχεία της υπόθεσης, το κύκλωμα είχε πραγματοποιήσει τουλάχιστον 15 παραδόσεις φορτίων λαθραίων τσιγάρων από τον Σεπτέμβριο του 2025. Η δραστηριότητά του διακόπηκε προσωρινά μετά από κατασχέσεις στη Ρουμανία και την Πολωνία, αλλά επανεκκινήθηκε τον Ιανουάριο του 2026, στοιχείο που αναδεικνύει την προσαρμοστικότητα και την ανθεκτικότητα των οργανωμένων δικτύων.

Η οικονομική διάσταση της συγκεκριμένης υπόθεσης ήταν επίσης σημαντική: η ζημία από τις επίμαχες παραδόσεις υπολογίστηκε σε πάνω από 1,5 εκατ. ευρώ, ενώ οι συνολικοί διαφυγόντες φόροι και δασμοί ξεπέρασαν τα 7 εκατ. ευρώ.

Περισσότεροι έλεγχοι, αλλά και το ίδιο ευρωπαϊκό ερώτημα

Σε εθνικό επίπεδο, η ΑΑΔΕ έχει ενισχύσει για το 2026 τον σχεδιασμό των ελέγχων κατά του λαθρεμπορίου καπνού και αλκοόλ, με μεγαλύτερη αξιοποίηση ψηφιακών εργαλείων και πιο στοχευμένες τελωνειακές επιχειρήσεις. Παράλληλα, ο νέος Εθνικός Τελωνειακός Κώδικας (ν. 5222/2025) προβλέπει αυστηρότερα μέτρα διαφάνειας, μεταξύ άλλων τη δημοσιοποίηση στοιχείων παραβατών και τη δυνατότητα σφράγισης εγκαταστάσεων σε περιπτώσεις λαθρεμπορίας.

Υπό το ανωτέρω πρίσμα η ελληνική περίπτωση παρουσιάζει μια διπλή εικόνα: από τη μία πλευρά, οι διαθέσιμες εκτιμήσεις δείχνουν σημαντική υποχώρηση της παράνομης κατανάλωσης· από την άλλη, οι κατασχέσεις και οι υποθέσεις οργανωμένου λαθρεμπορίου επιβεβαιώνουν ότι η αγορά παραμένει ενεργή. Και εδώ επανέρχεται το βασικό πρόβλημα που αναδεικνύει το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο σε ευρωπαϊκό επίπεδο: οι κατασχέσεις μετρούν αυτό που εντοπίζουν οι αρχές, ενώ οι εκτιμήσεις της αγοράς βασίζονται σε μεθοδολογίες που δεν είναι ενιαίες και ανεξάρτητες.

Με άλλα λόγια, η Ελλάδα μπορεί να εμφανίζει βελτίωση, όμως χωρίς μια κοινή και αξιόπιστη μεθοδολογία μέτρησης παραμένει δύσκολο να απαντηθεί με ακρίβεια το κρίσιμο ερώτημα: πόσο έχει πράγματι περιοριστεί το παράνομο εμπόριο και πόσο απλώς έχει αλλάξει μορφή;

Το κόστος μιας αγοράς που δεν γνωρίζει σύνορα

Το παράνομο εμπόριο καπνού είναι πολύ περισσότερα από ένα ζήτημα διαφυγόντων φορολογικών εσόδων. Είναι μια παράλληλη αγορά που έχει άμεσο αντίκτυπο στην δημόσια υγεία, στερεί πόρους από τα δημόσια ταμεία, διευκολύνει την πρόσβαση σε φθηνότερα καπνικά προϊόντα και, κατ’ επέκταση, υπονομεύει τις πολιτικές περιορισμού του καπνίσματος, ιδιαίτερα στις νεότερες ηλικίες.

Την ίδια στιγμή, τα υψηλά κέρδη και ο σχετικά χαμηλός κίνδυνος εντοπισμού καθιστούν τον παράνομο καπνό ελκυστική δραστηριότητα για οργανωμένα εγκληματικά δίκτυα, δημιουργώντας δυνητικά έσοδα που μπορούν να τροφοδοτήσουν και άλλες μορφές εγκληματικότητας.

Η εικόνα που αποτυπώνει το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο είναι, τελικά, μια ευρωπαϊκή αντίφαση. Ενώ ορισμένα κράτη μέλη, μεταξύ των οποίων και η Ελλάδα, εμφανίζουν σημάδια βελτίωσης, η συνολική εικόνα στην ΕΕ παραμένει ανησυχητική, με την παράνομη κατανάλωση να υπερβαίνει το 10% και την πραγματική έκταση της αγοράς να παραμένει δύσκολο να μετρηθεί με ακρίβεια.

Αυτό είναι και το βασικό στοίχημα για την επόμενη ημέρα. Οι εθνικές επιτυχίες, όσο σημαντικές κι αν είναι, δεν αρκούν απέναντι σε δίκτυα που παράγουν, μεταφέρουν και διακινούν προϊόντα πέρα από σύνορα. Χωρίς κοινά αξιόπιστα δεδομένα, σαφέστερους κανόνες, αποτελεσματικότερη ανταλλαγή πληροφοριών και έναν πραγματικά ενιαίο μηχανισμό συντονισμού, η ευρωπαϊκή απάντηση θα εξακολουθεί να κινείται πίσω από ένα φαινόμενο που εξελίσσεται διαρκώς.

Οι προθεσμίες που θέτει το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο για το 2028 και το 2029 δεν αποτελούν απλώς διοικητικά ορόσημα. Είναι το χρονικό περιθώριο που έχει η Ευρωπαϊκή Ένωση για να μετατρέψει τις διαπιστώσεις σε μια πιο συνεκτική και μετρήσιμη πολιτική. Γιατί όσο η παράνομη αγορά μεγαλώνει και προσαρμόζεται, το κόστος της δεν περιορίζεται στα χαμένα έσοδα: μεταφέρεται στην οικονομία, στη δημόσια υγεία και, τελικά, στην ασφάλεια των πολιτών.

Το άρθρο βασίστηκε σε τεκμήρια από: Europea Court of Auditors, European Commission, European Anti-Fraud Office (OLAF), World Health Organization (WHO), KPMG, Ανεξάρτητη Αρχή Δημοσίων Εσόδων (ΑΑΔΕ), PMC – National Center for Biotechnology Information, TRACIT (Transnational Alliance to Combat Illicit Trade), Tobacco Tactics – University of Bath, Tobacco Asia, Globalization and Health journal